いわゆる「渡り政令」について〜その後（上）

いわゆる「渡り」については、以前、2009年１月23日付け記事「いわゆる『渡り政令』について」で取り上げたことがあるのだが、政権交代後も日本郵政の人事などを巡り、たびたびマスコミをにぎわしているところである。
そこで、今更の感があるが、いわゆる「渡り政令」が制定された当時の議論等を改めて確認しておくことにしたい。国会における民主党からの質疑は、確認したものだけで、仙谷議員（平成21年１月８日衆議院予算委員会）、枝野議員（平成21年１月９日衆議院予算委員会）、馬淵議員（平成21年１月13日衆議院予算委員会）といった一般的に政策通と言われている議員からなされているが、その解釈等において興味が引かれる部分について取り上げることにする。
今回取り上げるのは、平成21年１月８日衆議院予算委員会における仙谷委員の質疑等についてである。

＜第171回国会衆議院予算委員会（平成21年１月８日）＞
○仙谷委員　……そこで、総理、昨年の12月の19日に職員の退職管理に関する政令というものが閣議決定をされて、総理の名前で、平成20年12月31日施行で、公示というのですか、告示されている。御存じですね。中身も御存じですね。
　この中身について、法律と中身が変わっている部分が天下りとわたりについて存在するんですが、それを御存じになって、その上で総理も、うん、これでいいと思って世の中に出したんですか、どうですか。
○麻生内閣総理大臣　今言われました、12月30日、御指摘の政令の条項ですけれども、これは、御存じのように、委員長が任命をされていないというために再就職等監視委員会が権限を行使し得ないという状況下でありますので、委員長が任命されるまでの間の経過措置として、再就職など規制の実効性を確保するため設けられたものだと理解をいたしております。法律の施行に関し必要な経過措置というものは政令で定めることとされておりますので、法律改正までは必要ないというように考えておったというように理解しております。
○仙谷委員　今お答えになった部分も大変重要な部分ですからじっくりと議論をさせていただきますが、その前にもっとわかりやすい部分、わたりというのが、これはもう世間の大ひんしゅくを買っている部分ですね、天下りの中でもこれはひどいと。一つ、二つ、三つ、四つ、こういうふうに行くわけですね。これについては、国家公務員法の一部を改正する法律案では、18条の５で、「内閣総理大臣は、職員の離職に際しての離職後の就職の援助を行う。」こういうふうに書いてある。「職員の」なんです。
　しかし、国会の議論の最中に、どうもこのわたりをこの条項を使ってやってしまうんではないか、こういう懸念が与野党ともに出てきて、むしろこれは、この法律自身は民主党は反対ですから、自民党、公明党賛成で成立した法律。賛成はするけれども、これはなかなか将来にわたってややこしい問題、霞が関の天才的なだましのテクニックがあるキャリア官僚群が何をやらかすかわからないということで、これは議員間で議論が行われて、それを踏まえて、渡辺喜美行政改革大臣は官民人材交流センターの制度設計に関する懇談会というものを立ち上げたわけですね。
　それは、いろいろな有識者がいろいろな懸念をしながら、官民人材交流センターで議論をして報告書をつくられた。それが2007年の12月の14日であります。その最後の項目のところに、「各府省は、既に退職した公務員に対し２回目以降の再就職あっせんを行わないこととすべきである。」という結論を念のために書き込んだというんですね。
　ところが、この昨年の12月に総理の名前で出された政令には、見てください、附則12条、監視委員会による承認の基準というところに、資料も配ってあると思いますが……（発言する者あり）理事会に出してあります、これと全く同じのを出してある。附則12条には、「あっせんを受ける職員の離職に際してのあっせんに該当すること。」これが監視委員会による承認の基準。次が問題なんです。「ただし、企業側の依頼に応ずるために、元職員をあっせんすることが必要不可欠であると認められる場合は、この限りではない。」と。どうしてこういうものが潜り込むことになるのか。これは明らかにわたり容認、わたり推進、わたりのためにつくった附則である、政令である。
　法律で決められていないことを、そして、その後、その法律の解釈、運用をめぐって懇談会まで開いて、そこで念のためにこうしてはいけないんだ、わたりは許されないんだということまで注記されたことについて、麻生さんがほかで忙しくしている間にこんなものを書いちゃったんですよ。これ、どうします総理。これは下克上と言わずして何と言うか。ひょっとすると、霞が関のクーデターと言うべきかもわからない。
　私は、本当にこの種のことがやられるのを、昔一遍やられたことがありますから記憶にあるんだけれども、今度はこれはいけない。わたりはやらせないという今までの内閣の国家公務員制度改革の一つの方針、これは厳守する、だからこの種の附則は許さない、こう言明をしていただきたいんですが、いかがでございますか。
○麻生内閣総理大臣　今御指摘のありました退職管理によります政令では、わたりのあっせんにつきましては原則承認しないということとしておりますのはもう御存じのとおりです。
　例外として認められておりますのは、企業などの依頼に応じるためには、既に退職した者の情報提供などを行うことが必要不可欠という場合もあります。かつ、押しつけなどの公務の公正性を損ねるおそれがないと認められる極めて例外的な場合に限られるとされていると思っております。
　各府省のあっせんの承認につきましては、改正国家公務員法の趣旨を踏まえて厳格に運用してまいりたいと思っておりますので、わたりにつきましては基本的にはちょっと考えられないんですが、いずれにいたしましても、この附則第12条というところに関しましては、一のイ、ロ、ハ、二のイ、ロ、ハとずっとかなり細かく政令はされておりますので、御心配の向きを踏まえて、私も厳格に対応していきたいと考えております。
○仙谷委員　そんないいかげんな話だったら、もう必ずやられますから。やられますから。これは、この条項を「ただし、」以降削除するということをはっきりおっしゃらない限り、やられてしまいます。
　そしてまた、さっきから申し上げているように、法律で決めていないこと、あるいは国会審議の中でこの法律の意味はこうである、解釈、運用としてはこうするというふうに合意ができたことに明白にこれは反抗しているんですよ、反対しているんですよ。違うことをやろうとしているんですよ、やらせようとしているんですよ。そういう政令をつくっているんですよ、堂々とつくっているんですよ。今まではこそこそとやっていたわたりの承認が、堂々とできるようになるんですよ。
　こんなことを皆さん方が、霞が関の皆さん方のたなごころの上で遊ばれているのかどうか知らぬけれども、認めてきたから日本がこんなになってきたんじゃないんですか。違うんですか。ノーチェックが一番まずいじゃないですか。そうでしょう。
　岩永君、この間の公取委員のあの恥ずかしいノーチェックを見てください、同意人事で、皆さん。本当に与党がチェックできていない。政府もできないような仕組みとやり方を持ち込まれて、今の答弁も、皆さん方が一生懸命後ろから持ってきた紙を見て、わけのわからぬうちに答弁しておるじゃないですか。こういうことが続くから、全部やられてしまうんですよ。
　そして、結果、堂々と法律に反する条項が政令に書き込まれた。もう必死ですよね、霞が関の人たちは。３月が近い、人事ローテーションをしなければ、上は詰まるし下は次のポストに行けない、人事ローテーションをするためにはどこかに天下りさせなきゃいけない、ああ、あそこの法人もある、ここの銀行もある。そうでしょう。全部今までローテーションで回すから、わたりまで必要になってくるんじゃないんですか。
　それで、時とすればというかほとんどの場合、荷物に補助金とか契約とか委託金とか背負って行かれておるじゃないですか、行っておるじゃないですか。そうでしょう。これをやめなければ、無駄もなくならないし、優先度の高い政策なんか展開できないというのが、少なくともこの10年、我々の反省すべき点じゃないですか。どうですか。これは直ちに撤廃をする、削除するとおっしゃってください。
○麻生内閣総理大臣　今、この段階で直ちに撤廃すると言うつもりはありません。ただし、今、仙谷先生の御指摘のあったところは、私どももこれは十分に理解をしているところであります。したがいまして、特にこのわたりの点が一番問題になったと理解をしております。
　今から、少なくとも人事監視委員会が今、国会同意人事として否決されておりますので、その関係上、いろいろなことがかなり偏ったことになっていると思いますが、この問題に関しまして責任というものを、少なくとも人事委員会が否決されております段階でなかなか進まないというのが現実でもございますので、その間、一日も早くきちんとしたしかるべき方が人事委員会に配属されることを我々は心から期待をしております。
　ただ、それができるまでの間、私の責任でそれをやらねばならぬということだと思っておりますので、そういった御指摘を受けないように対応してまいりたいと思っております。
○仙谷委員　これは、１年たったらわかるけれども、ていよくもてあそばれて、我々が政権交代でもしていたら、そんな、１年後に許さないですよ。今、これは駆け込みで、３月までこんな政令を、あなたが少なくとも今ここでは実質的には否定したいようなことを言っているけれども、形式的に残る限り、彼らは３月末までにやりますよ。やらないとふん詰まりになって動かなくなるという恐怖感があるんじゃないですか、彼らも。本当に私はそう思いますよ。これはもう直ちに削除した方がいい。削除しないと麻生内閣は、わたりを許容し、容認した内閣だ、こういうことになります。
　さらに、先ほど、何か人事が不同意だからどうのこうの、こうおっしゃられました。つまり、ここにある監視委員会というのが、再就職等監視委員会の人事が不同意だ、不同意で機能しないと。今度は、再就職監視委員会を内閣総理大臣と読みかえるものとする、こういう附則までつくったんですね。こういう附則までつくって天下りをどんどんやろうということにしてしまいそうなんですね。これは、なぜこんな政令を、読みかえることができるなんというのを、法律の規定に反して違うことを政令で決めることができるんですか。どなたかお答えできますか。
○宮崎政府特別補佐人（内閣法制局長官）　お答えいたします。
　「再就職等監視委員会に委任する。」という規定が19年改正後の国家公務員法の中に数カ所ございます。ただ、これは監視委員会が権限行使できる状態にあるということを前提とした規定でございますところ、どうしても国会同意が得られないという外的な障害がございまして、委員長及び委員が任命できないという事態に立ち至りました。このような前提が成り立たない状態にございます。
　そこで、このような法の想定外の状況のもとでどのようにするべきかということについて、私どもも含めて検討いたしました。
　それで、今回の、平成19年の改正法におきましては、適正な退職管理の確保のための重要な措置として、違反行為の調査、それから自己求職規制等々の例外に関する承認の制度を設けておりまして、こうした調査や承認の制度は適正な退職管理を確保する上において必要不可欠なものだというふうに法が考えて設けたものだと考えられます。
　こういたしますと、政府といたしましては、委員会への権限委任規定が適用できない状況のもとにおきまして、法の要請を誠実に執行するという憲法73条の考え方の観点から考えますと、やむを得ざる措置として、適正な退職管理を確保するため、委員長等が任命されるまでの間、内閣総理大臣がみずから調査等の権限を行使することとしたい、また、そのような方法をとることが法の趣旨に反するということにはならないということで、法律の中に経過措置の委任政令がございますので、その限りにおきまして、経過措置の形で最小限の措置をとらせていただいたということでございます。
○仙谷委員　今までも内閣法制局長官は法匪的な人が相当おりましたけれども、あなたは史上最高の法匪だね。ここまでは、ちょっとまともに法律を勉強してきた者からすれば、そこまでねじ曲げて解釈して、これができる、こんなことが許されるという論理をつくる。今のは論理になっていなかったですよ。単なる状況説明みたいなのをだらだらだらだらやっていた。
　なぜ、政令が法律に優先することができるのか、あるいは、法律に劣後する政令で、法律に書かれた監視委員会という存在を総理大臣に読みかえたりすることができるのか。こんな換骨奪胎がなぜできるのかという理屈に全くなっていない、あなたは。
　ましてや、この再就職等監視委員会というのは、独立性のある、委員は身分保障のある、そして外部機関である、第三者性のある機関だ、こう言われていたんじゃないか。何でそんな独立性のある第三者機関を、ここが機能しないからといって、今度は最高の人事行政権の行使者たる同じ内閣総理大臣をこっちに持ってくるのか。そういうことをしてはいけないから、権限委任をして、監視という権限は委任をしちゃって、内閣総理大臣のところからは実質的になくしたというのがこの委任の意味でしょうが。そんなことは行政法上はっきりしているじゃないか。（発言する者あり）
　同意人事に応じないとおっしゃる。ところが、あなた方は、ここが本当に自民党のでたらめでだめなところ。国会で決まらなければ行政が何をしてもいい、こういう結論になっちゃうんですよ、今の論理は。国会で一たん否定されたら、違うことを考えなきゃいかぬじゃないですか。法律を変えるか、人事の案を変えるか、妥協するか。それが政治じゃないですか。何で国会で否定されたものを役人のレベルの政令で変えたりすることができるんですか。そんなことは法治国家の原則じゃないですか。どなたか良識ある人はいないんですか、この内閣の中に。
　今回の場合にも、法の執行の権限を持つ人、法執行の主体者を変えるということを政令でやってしまったという話なんですよ、この改正附則二十一条は。こんな手品みたいなことはできない、やってはいけない。もしできるんだったら、最高裁判所の裁判官がいなくなったから、不同意になったから、では内閣総理大臣が裁判官をやりましょうかというのとよく似た話じゃないですか、そうでしょうが。こんなことは許されてはならないんですよ。
　だれかちゃんと答えてください。もう法制局長官はいい、あなたは法匪だからいい。
○衛藤委員長　委員長が指名します。内閣法制局長官宮崎礼壹君。
○宮崎政府特別補佐人　先ほども申し上げたことに２点補足させていただきます。
　憲法と申しましたのが一つでございます。確かに、一般的に法律で書いてあることを政令でひっくり返すということはあってはならないことでございます。したがって、今回のことは非常に、通常ないことだということはおっしゃるとおりでございます。
　しかしながら、憲法73条を見ますと、内閣の職務といたしまして、第１号に「法律を誠実に執行し、国務を総理すること。」というのがございます。したがって、改正後の国家公務員法の要請するところが何であるかということになるわけでありますが、先ほど申し上げましたように、適正な退職管理を全うするためには、調査権であるとか、また各種設けられた承認の権限を適正に行使するということが必要不可欠だろうというふうに考えて、法律がその制度を設けているんだろうというふうに考えたところでございます。
　したがいまして、万やむを得ないといいますか、やむを得ない措置として、政令の委任規定を用いましてその政令をつくらせていただいたわけでありまして、一般的に政令が法律を覆すことができないことはもとよりです。
　もう一点でございますが、もう簡単にいたしますけれども、今回の権限は、御案内のとおり、例えば調査権につきましては、改正後の国家公務員法の18条の３と４で内閣総理大臣の権限として書かれているわけでございます。それから、内閣総理大臣は、後ろの方で、退職管理基本方針を定めるというふうなことも法律で書いてあるわけであります。
　したがいまして、法律の趣旨としては、本来、内閣総理大臣が行うべき仕事なんだけれども、これを委員会に委任するというふうにいたしました。委員会が立ち上がっていれば、内閣総理大臣が自分でもやるということはできないわけでありまして、これは行政法の教えるところでありますが、委員会が立ち上がらない、どうしても外的な障害によって立ち上がらないという場合にどういうふうに法律を考えるべきかということで、そのようにいたしたわけでございます。
　また、御指摘の、合議制の委員会を法律は考えているじゃないかというのはまことにもっともでございますが、それとあわせて考えましても、調査権なり承認権というものを法律が設けている点の、その誠実な執行という観点からすると、やはり内閣総理大臣が必要最小限度の期間その権限を行使するというふうにする必要があるというふうに考えたところでございます。
○仙谷委員　では、立法の趣旨として、あなたに聞かないけれども、これは国民の皆さん方に聞きますけれども、なぜ、再就職等監視委員会、独立性の高い監視委員会というのをわざわざつくらなければならなかったのか、つくらなければ与党の言いわけにならなかったのか。こういうことでしょう。こういうものをつくらないと、公正さが担保できないと言われるから。内閣総理大臣が勝手に天下りを承認したりしなかったりするわけにはいかない。今まで人事院だったものを内閣総理大臣にするんですよ。どうやって客観性を担保するのか、透明性を担保するのか、そういう問題の結果、再就職等監視委員会というのが生まれたわけでしょう。あなたみたいな解釈したら、何をやってもいいという話じゃないか。よくまあそれで内閣法制局長官をやっていらっしゃるね、あなた。
　憲法73条を何と心得ているんですか。憲法73条に何て書いてありますか。「法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること。」これが内閣の仕事ですよ、一つは。もう一つは、「この憲法及び法律の規定を実施するために、政令を制定すること。」と書いてあります。憲法と法律に反する政令をつくってどうするんですか。あなたがそれを先導してどうするんですか。
　ましてや事柄は天下りの問題なんですよ。ここまで、これだけ世の中に批判を浴びた天下りの問題なんですよ。これを皆さん、本当にこのまま通すんですか。もし自民党に、そこまで霞が関の皆さん方のへこをかついで走りたいんであれば、法律を変えて３分の２で通してごらんなさい。もう一遍提案して、法律で再就職等監視委員会を削除して、内閣総理大臣が何でもできる、そういう法律を国会に提案して、それをちゃんと３分の２を使って可決すればいいじゃないですか。それが手続ですよ、法律ですよ、憲法ですよ。そうでしょう。こそこそと政令でするなんということは許されるはずがない。どうです、総理、これは総理の名前で出ている政令ですから。
○麻生内閣総理大臣　今御指摘にありましたように、第18条というのが、「再就職等監視委員会への権限の委任」というのがあります。そこで、「内閣総理大臣は、前条の規定による権限を再就職等監視委員会に委任する。」と書いてありますのは、もう先ほど仙谷先生の御指摘のあったとおりです。
　その監視委員会ができなかったということで、基本的に「内閣総理大臣は、」というところへ戻ってきたというのがこの背景なのではないのか、私自身はそう理解しておりますので、それを私一人がやれるか、物理的にやれるかと言われたら、これは甚だ難しいことははっきりいたしておる、私自身もそう思っております。
○仙谷委員　そんな程度の解釈で皆さんもいいんですか。人事同意で、人事が不同意になったから再就職監視委員会が機能しない、だから権限が私のところに戻ってきたと。権限が戻るんですか。権限委任をした権限が、法律に基づいて委任した権限が戻るんですか。（発言する者あり）あなた方、事実の問題と法律問題をちゃんと整理してすっきりした頭で考えないと、ばかにされますよ。（以下略）

仙谷議員は、弁護士経験者であり、現在の内閣法制局長官との関係もいろいろと取り上げられているところである。そして、背景はいろいろとあるのだろうが、法制的には、上記記事にも記載したとおり、この問題は、再就職等監視委員会の委員長と委員が国会同意人事になっているにもかかわらず、国会において同意がなされていないことが発端で起こったものであり、その義務を果たさない国会議員の方により問題があるように私には感じられるので、この質疑には違和感を持ってしまうのである。
話はややずれるが、最近、官房長官が憲法解釈を政治判断で行う旨の発言をしたようである（2009年11月４日朝日新聞配信記事参照。）。これらを目にすると、民主党の法律に対する考え方に、何か危険なものを感じてしまうのである。